Karakter i struktura države BiH
Bosna i Hercegovina je po svim značajkama svojeg Ustava i političkog ustroja federalistička i konsocijacijska država. Nositelji su njezinog suvereniteta, pored svih njezinih građana, također i Ustavom poimenično nabrojani konstitutivni narodi – Bošnjaci, Hrvati i Srbi. Toj je činjenici prilagođen i ustroj vlasti BiH. On, doduše, nije simetričan, obzirom da zemlja ima tri konstitutivna naroda, a dva entiteta – ustrojbene jedinice na prvoj pod-državnoj razini.
U jednom od entiteta, Republici Srpskoj, jedan od tri konstitutivna naroda, Srbi, pretežno na teritorijalnoj razini uživa svoja politička prava, uključujući i pravo na legitimno političko predstavljanje na državnoj razini, u tijelima koja su namijenjena predstavljanju konstitutivnih naroda. Predstavničko tijelo RS-a, Narodna skupština, bira 5 izaslanika srpskog naroda u Domu naroda vrhovnog državnog predstavničkog tijela – Parlamentarne skupštine BiH. Pored toga, entitet RS je izborna jedinica za izbor srpskog člana Predsjedništva BiH. Ova prava Srbi na entitetskoj razini mogu neometano ostvarivati, obzirom da ih je 81,50% u ukupnom stanovništvu RS-a.
Druga dva naroda, Bošnjaci i Hrvati, po originalnom su Dejtonskom Ustavu BiH, a prije njega po Washingtonskom sporazumu, ostvarivali ista ta prava na razini istoga entiteta – Federacije BiH. Teritorijalna su osnova ostvarivanja tih prava u ovome entitetu, i samome federalno ustrojenom poput i cijele države BiH (o čemu svjedoči već i ime entiteta), ustrojbene jedinice same FBiH – kantoni. Od 10 kantona FBiH 5 su s izrazitom bošnjačkom većinom, 3 s izrazitom hrvatskom, a 2 su mješovita, jedan s bošnjačkom a drugi s hrvatskom većinom, ali niti u jednom od njih ta većina nije izrazita. Na taj način su, barem u načelu, bila zaštićena politička prava Hrvata, što bi bilo nemoguće da je FBiH unitarni entitet poput RS-a, jer je u njezinom stanovništvu 70,40% Bošnjaka i 22,40% Hrvata. Oba su naroda po Ustavu konstitutivni, ali je brojčana premoć Bošnjaka tolika da su jedina garancija jednakopravnosti Hrvata kantoni. Oni nisu samo teritorijalni okvir za ostvarivanje određenih prava, uključujući i nacionalna, već i sredstvo za osiguranje ravnopravnosti na entitetskoj, federalnoj razini, pa time i na državnoj.
Specifičnost i problemi Federacije BiH
Dom naroda Parlamenta FBiH, glavnog federalnog predstavničkog tijela se, naime, popunjava iz kantonalnih skupština. Nacionalna je struktura izaslanika izabranih iz skupštine svakog kantona bila sukladna rezultatima Popisa iz 1991. godine, s tim što je u federalni Dom naroda birano po 30 Bošnjaka i Hrvata, te odgovarajući broj Srba i Ostalih. Apsolutnom (natpolovičnom) većinom izaslanika iz klubova Hrvata i Bošnjaka u Domu naroda Parlamenta FBiH birani su predsjednik i dopredsjednici, te Vlada tog entiteta. Na taj je način bilo osigurano da se entitetska izvršna vlast ne može izabrati bez potpore većine izaslanika hrvatskog naroda, koji je time na razini FBiH bio ravnopravan s bošnjačkim. Oba su ta naroda bila na razini države ravnopravni sa srpskim narodom, obzirom da je 5 izaslanika bošnjačkog naroda u Domu naroda Parlamentarne skupštine BiH birao Klub Bošnjaka, a 5 izaslanika hrvatskog naroda Klub Hrvata u federalnom Domu naroda.
Takvo je stanje izmijenio visoki predstavnik Wolfgang Petritsch, nametanjem amandmana na Ustav FBiH travnja 2002. godine. Njima su klubovi Hrvata i Bošnjaka svedeni na po 17 izaslanika, koliko je imao i novouvedeni klub Srba, a uveden je i 7-člani Klub Ostalih. Nije problematičan sam čin uvođenje tih klubova, niti davanje Klubu Srba istih prava kao bošnjačkom i hrvatskom pri izboru izvršne vlasti, već izmjene samog načina izbora izvršnih tijela.
Uvedeno je, naime, pravilo da za izbor predsjednika i dopredsjednika FBiH, a time i entitetske vlade, nije više nužna suglasnost natpolovične većine izaslanika u svakome od klubova, već trećine, što znači 6 izaslanika (umjesto dotadašnjih 16).
Uz to, uvedeno je i pravilo da iz skupštine svakog kantona, neovisno o njegovom nacionalnom sastavu, mora biti izabran izaslanik svakoga od konstitutivnih naroda.
Tako uvedeno novo stanje je podrazumijevalo da stranke za koje glasuju Bošnjaci mogu izabrati barem 14 od 17 bošnjačkih izaslanika, 13 od 17 srpskih, te svih 7 izaslanika Ostalih. Pored toga, one mogu izabrati i 7 od 17 hrvatskih izaslanika, dakle više od trećine nužne za izbor izvršne vlasti. Tu su mogućnost pokušale iskoristiti poslije Općih izbora 2010. godine, ali su uspjele izabrati „samo“ 5 izaslanika u Klubu Hrvata. Unatoč tome, odlukom visokog predstavnika Valentina Inzka, tih 5 izaslanika je proglašeno dovoljnim brojem, te je od 2011. do 2015. godine FBiH imala predsjednika, dopredsjednike i vladu (tzv. „Platforma za promjene“) koje su podržale stranke koje su imale tek oko 20% potpore hrvatskih birača, a protivile im se stranke za koje je glasovalo oko 80% Hrvata u FBiH.
Kronični i akutni sustavni problemi BiH u oblasti legitimnog predstavljanja
Pored opisanog slučaja koji je u cijelosti stavio izvan snage načelo legitimnog predstavljanja konstitutivnih naroda, ono je tri puta (na Općim izborima 2006., 2010. i 2018. godine) bilo grubo narušeno izborom Željka Komšića za hrvatskog člana Predsjedništva BiH, unatoč činjenici da je dobio oko 2% hrvatskih glasova. Ova je zlouporaba, čija se osuda praktično ne može čuti od relevantnih bošnjačkih i „građanskih“ stranaka, omogućena činjenicom da je FBiH izborna jedinica za izbor dva člana Predsjedništva, bošnjačkog i hrvatskog, pri čemu svaki glasač može odlučiti za koga će glasati, neovisno o vlastitoj nacionalnoj pripadnosti. Uslijed spomenute nacionalne strukture FBiH (70,40% Bošnjaka i 22,40% Hrvata) stranke za koje glasuju Bošnjaci dobile su mogućnost izabrati dva člana Predsjedništva – i bošnjačkog i hrvatskog, što su do sad tri puta i iskoristile.
Ovo su samo najeklatantniji slučajevi ugrožavanja jednakopravnosti Hrvata u oblasti legitimnog političkog predstavljanja, a njihove su posljedice dalekosežne i višeslojne, obzirom da su izvršna tijela izabrana bez Ustavom propisane suglasnosti hrvatskog naroda ugrožavale prava Hrvata u svim oblastima društvenog života: diplomaciji, gospodarstvu, izgradnji infrastrukture, kulturi, obrazovanju, javnom informiranju i drugima.
Nagovještaji vraćanja izvornom slovu i duhu Dejtonskog Ustava BiH, te u njegove temelje ugrađenom načelu jednakopravnosti konstitutivnih naroda, pojavili su se poslije izbora 2014. godine i relativno čestih javnih izjava vodećih bošnjačkih političara da svaki narod treba birati svoje predstavnike, a posebice pošto je krajem 2016. godine Ustavni sud BiH u predmetu „Ljubić“ dosudio da se načelo legitimnog predstavljanja onih koji biraju mora bezuvjetno primijeniti na svim administrativno-političkim razinama.
Sud je čak stavio izvan snage odredbe Izbornog zakona BiH koje se odnose na izbor izaslanika u Dom naroda Parlamenta FBiH, upravo zbog mogućnosti da neki izaslanik određenog naroda (ili Ostalih) iz skupštine nekog od kantona bude izabran glasovima zastupnika za koje nije glasovao niti jedan birač koji pripada tome narodu ili Ostalima. Ta se odluka, upravo zbog eksplicitno navedene formulacije „na svim administrativno-političkim razinama“, odnosi i na Predsjedništvo BiH, kao tijelo vlasti namijenjeno predstavljanju konstitutivnih naroda (tri naroda – tri člana), a u kome sada netko može biti izabran za hrvatskog člana bez i jednog jedinog dobivenog hrvatskog glasa.
Neuspješni pokušaji rješavanja problema
Predstavnici unitarističkih stranaka u Parlamentarnoj skupštini BiH, nadležnoj za izmjene Izbornog zakona, izbjegli su tijekom skoro 2 godine bilo kakvu debatu s hrvatskim strankama o njihovim prijedlozima izmjena Izbornog zakona kojima bi se osiguralo legitimno predstavljanje, pa je BiH Opće izbore 2018. godine dočekala s nepotpunim izbornim zakonodavstvom, što je jedinstven slučaj u demokratskom svijetu. Na tim izborima Željko Komšić je treći put izabran za hrvatskog člana Predsjedništva glasovima Bošnjaka, a popunjavanje federalnog Doma naroda nije omogućeno nužnim izmjenama Izbornog zakona u Parlamentarnoj skupštini, već tehničkim dokumentom Središnjeg izbornog povjerenstva (SIP). Tim je dokumentom umjesto popisa iz 1991. godine kao temelj za određivanje broja izaslanika konstitutivnih naroda i Ostalih iz skupština pojedinih kantona određen posljednji popis iz 2013., ali je zadržano „Petritschevo pravilo“ o obveznom izboru po jednog izaslanika svakoga naroda iz skupštine svakog kantona, zbog koga je Ustavni sud i stavio dio Izbornog zakona izvan snage.
Ovo polovično, paušalno i protuzakonito rješenje je u konkretnom slučaju posljednjih izbora onemogućilo formiranje „nove Platforme“, tj. vlade FBiH bez potpore političkih predstavnika većine Hrvata u Federaciji. Ta mogućnost, međutim, nije sustavno otklonjena, te se može ponovno pojaviti poslije idućih izbora 2022. godine. Premda su Srbi, uslijed opisanog načina osiguranja svojih prava na teritorijalnoj (entitetskoj) razini neusporedivo jače zaštićeni nego Hrvati, bilo je slučajeva i da se državno Vijeće ministara izabere bez potpore većinskih stranaka iz RS-a. Obzirom da temeljem izbornih rezultata iz 2018. godine, unatoč „pobjedi“ Komšića na razini Predsjedništva, nije bilo mogućno nadglasati većinske stranke Hrvata na federalnoj, niti Srba i Hrvata na državnoj razini, najveći dio bošnjačkih, pa i „građanskih“ stranaka je praktično priznao radikalno unitaristički karakter svojih politika odustajanjem od formiranja vlasti.
To odustajanje, motivirano nemogućnošću nadglasavanja manje brojnih naroda i eliminiranja načela legitimnog predstavljanja, nije službeno proglašeno, ali je potpuno evidentno, jer se u javnosti opravdava neuvjerljivim izgovorima nesuglasnosti pobjedničkih srpskih stranaka s usvajanjem dokumenata vezanih za približavanje NATO savezu. Ti argumenti tijekom izborne kampanje nisu ni spominjani, već se isključivo u postizbornom periodu koriste kao izgovor za neformiranje vlasti, koje je suštinski motivirano trenutnom nemogućnošću bošnjačke dominacije na federalnoj i državnoj razini.
Pokušaji unitarističkih snaga da poistovjete ove izgovore sa stavom hrvatskih stranaka da je prije formiranja federalne vlade nužno izmijeniti Izborni zakon BiH sukladno odluci Ustavnog suda potpuno su neutemeljeni, jer se naprosto radi o ispunjenju odluke najviše sudske instance u zemlji, a i hrvatske su stranke dugo prije izbora to ispunjenje stavile u samo središte samog svojeg političkog opstanka, te opstanka cijelog hrvatskog naroda u BiH.
U svakom slučaju, današnja je BiH blokirana zemlja. Više od godinu dana po održavanju izbora ona nema državnu i federalnu izvršnu vlast u novom mandatu, skupštinski odbori u PS BiH i PFBiH nisu konstituirani, kao ni izaslanstva PS BiH u međunarodnim predstavničkim tijelima, poput Parlamentarne skupštine Vijeća Europe. To sve ne samo što održava zemlju u permanentnoj sustavnoj krizi, već ugrožava njezinu funkcionalnost, stabilnost i međunarodni ugled.
Što u takvoj situaciji trebaju raditi pristaše demokratske, federalne, konsocijacijske, višenacionalne, decentralizirane, cjelovite, funkcionalne, stabilne i prosperitetne BiH usmjerene k punopravnom članstvu u EU?
Preporuke
- U susretima s inozemnim dužnosnicima, medijima i drugim akterima trebaju što češće podsjećati na:
a) Federalistički i konsocijacijski karakter Ustava BiH, koji je usporediv s ustavima visoko pluralnih demokratskih zemalja (Belgija, Švicarska, Kanada), koje imaju razrađene različite institucionalne mehanizme legitimnog predstavljanja i vertikalne podjele vlasti, kako na teritorijalnoj tako i neteritorijalnoj razini;
b) Izrazite specifičnosti političke scene BiH, na kojoj su ekstremni polovi oličeni u zastupnicima i zagovornicima unitarizma i separatizma, destruktivnih po funkcionalnost države i jednakopravnost konstitutivnih naroda, dok umjereni, konstruktivni dio političkog spektra čine zastupnici federalizma i konsocijacije;
c) Poštivanje i institucionalnu zaštitu kolektivnih prava konstitutivnih naroda i zajednica koje su im prethodile kao jednu od rijetkih konstanti bosanskohercegovačke pravne i političke povijesti, neovisno o kojem se od dosta brojnih državnih okvira radilo;
d) Neporecivo postojanje pravno-političkih modela reforme institucionalnog okvira BiH, uključujući Izborni zakon, pa i same ustave, kojima bi se mogle istovremeno implementirati odluke Ustavnog suda BiH i Europskog suda za ljudska prava, što dodatno razotkriva besmislenost njihovog čestog suprotstavljanja;
e) Ulogu međunarodne zajednice u donošenju Ustava BiH te na njezinu posljedičnu obvezu čuvanja tog Ustava, koja proistječe već i iz samog načela legaliteta, primjerenog demokratskom svijetu;
f) Kronologiju urušavanja temeljnih načela Ustava BiH, uvijek na štetu njegovih federalističkih i konsocijacijskih elemenata a u korist unitarističkih i centralizacijskih tendencija, što su često podržavali i međunarodni akteri, uključujući i visoke predstavnike;
g) Činjenicu da centralizacijske i unitarističke tendencije nemaju nikakve šanse za uspjeh na državnoj razini, što je prepoznala i velika većina njihovih ključnih promotora, uslijed čega su prešli na „Plan B“: verbalno ustrajavanje na integritetu BiH uz faktičku funkcionalnu simbiozu sa separatizmom na entitetskoj razini, kako bi se barem na razini entiteta FBiH ostvarile unitarističke i centralističke agende, što neminovno vodi labavljenju, a možda i disoluciji BiH kao države;
h) Opasnost koju nosi neostvarivi pokušaj provođenja unitarističkih i centralističkih politika – da BiH ostane trajno blokirana država, s nefunkcionalnom državnom, pa i federalnom razinom vlasti, što pojedine izvaneuropske sile mogu iskoristiti za ustanovljenje ili učvršćivanje svog utjecaja u dijelovima zemlje i njeno korištenje kao sredstva za protueuropsku politiku u cijeloj Jugoistočnoj Europi, s teškim sigurnosnim, ekonomskim i političkim posljedicama.
2. U formuliranju i provođenju politika, poseban fokus trebaju stavljati na:
a) Pokušaje postizanja najšireg mogućnog konsenzusa relevantnih političkih snaga koje djeluju unutar sva tri konstitutivna naroda, kao i među građanima koji im ne pripadaju, kako bi se pitanja oko kojih konsenzus trenutno nije mogućno postići izolirala i tretirala na način koji neće sprječavati rješavanje brojnih pitanja oko kojih konsenzus postoji ili ga je mogućno postići;
b) Rješavanje problema pripadnika svih konstitutivnih naroda koji žive u sredinama i u administrativno-teritorijalnim jedinicama u kojima njihov narod nije većinski. Pri tomu treba promovirati mogućnost uvođenja ustavne kategorije konstitutivnih manjina, te neteritorijalno utemeljenih institucija koje bi imale proračunski podržane ovlasti nad identitetski relevantnim oblastima i potrebama (obrazovanje, kultura, javno informiranje) pripadnika sva tri naroda na cijelom teritoriju BiH.
c) Razvijanje i osnaživanje (u uvjetima trenutačne, a mogućno i trajne blokade ključnih tijela na državnoj i federalnoj razini vlasti) kapaciteta kantonalnih i lokalnih vlasti za učinkovito i namjensko korištenje EU i drugih fondova za provođenje projekata usmjerenih k ravnomjernom regionalnom i lokalnom razvoju, kako bi građani BiH trpjeli što manje posljedica postojećih i mogućnih budućih političkih blokada.
d) Razvijanje i osnaživanje gospodarskih, kulturnih, institucionalno-administrativnih i drugih veza kantona FBiH i svih jedinica lokalne samouprave (JLS) iz cijele BiH s regijama i JLS-ima iz susjednih zemalja, Jugoistočne Europe, cijele Europske unije i ostalih zemalja Europe i svijeta, uz maksimalno korištenje članstva u odgovarajućim regionalnim, kontinentalnim i globalnim asocijacijama i fondova raspoloživih za te vrste suradnje, čime treba minimizirati posljedice blokada viših razina vlasti na međunarodnu suradnju BiH, kao i nadilaziti loše međunacionalne i međuentitetske odnose u političkoj sferi.
e) Razvijanje gospodarske, kulturne, ekološke, infrastrukturne i druge suradnje između kantona neovisno o njihovom nacionalnom sastavu, te između JLS-a iz svih kantona i oba entiteta BiH u svim oblastima gdje za to postoje potrebe i/ili mogućnosti, kako bi se maksimalno iskoristili potencijali svih sredina i zadovoljile potrebe njihovih građana u postojećim uvjetima, te domaćoj i inozemnoj javnosti poslala snažna poruka kako nacionalno mješoviti sastav, pluralnost i decentralizirani ustroj BiH nisu prepreke njezinom razvoju, već je to nepostojanje konsenzusa na višim razinama vlasti o poštivanju njezinog federalističkog i konsocijacijskog ustroja, te iz toga proizašle blokade.
f) Ostvarivanje uvjeta za slobodan i neometan povratak svih izbjeglica i interno raseljenih lica koja to žele u sve sredine u cijeloj BiH, uz osiguravanje njihove pune pravne sigurnosti i jednakopravnosti u stambenom zbrinjavanju, zapošljavanju, te u ostvarivanju svih drugih prava, uključujući i identitetska koja proistječu iz njihove nacionalne i vjerske pripadnosti, koja moraju uživati u istoj mjeri kao i ostali stanovnici JLS-a i užih sredina u koje se vraćaju.
