Napredujući proces europskih integracija postavio je specifične izazove pred organizacijske značajke država aspirantica/članica. Složena interakcija EU i države aspirantice, koja se aktivira već u predpristupnoj fazi, kroz postavljene pravne, političke i gospodarske kriterije, pored utjecaja na sektorske procese i politike, ostvaruje utjecaj i na organizacijski model države pristupnice na način da pridonosi njegovom jačanju i konsolidaciji.
Ambivalentnost eurointegracijskih procesa – integracija i poslije integracije
Potrebno je ukazati na činjenicu kako je proces europskih integracija u svojoj ukupnosti ambivalentan, tj. primjereno ga je raščlaniti na predpristupne i postpristupne integracijske faze. Naime, primarno značenje integracija tiče se dugoročne tendencije proširenja Europske unije na cijeli geopolitički i gospodarski prostor europskog kontinenta.[1. Što podrazumijeva integraciju preostalih zemalja Zapadnog Balkana, pojedinih zemalja koje okružuju crnomorski bazen i eventualno Tursku. Dakle, riječ je o integraciji u smislu uvođenja u članstvo, tj. sustav EU preostalih zemalja koje gravitiraju europskom kontinentalnom geopolitičkom i gospodarskom prostoru sa njegovog oboda.] S druge strane, EU je aktivan i dinamičan projekt s jasnim kohezivnim tendencijama, kojeg obilježava kontinuirana unutarnja integracija zemalja članica kroz jačanje zajedničkih vrijednosti i institucija EU.
Narav odnosa između EU i država aspirantica/članica
Priroda odnosa između EU i država aspirantica/članica je takva da nije moguće govoriti o nekom vidu uzajamnog približavanja. Naprotiv, EU je ta koja postavlja standarde i mjerila, a na političkom vodstvu i institucijama pojedinačnih dražava je teret prilagodbe.[2. Radi se zapravo o relaciji učitelj – učenik, a pristupanje je neka vrsta velike mature do koje vodi blagovremeno ispunjenje postavljenih obveza i pisanje domaće zadaće. Naravno da je prva žrtva takvog odnosa državni suverenitet, u svom klasičnim poimanju i onako kako je ustavno definiran (primjer odluka Hrvatskog sabora koje je u više navrata poništavala Europska komisija – a tiču se ZERP-a).] Cjelokupan acquis (pravna stečevina) i sadržaji tzv. pregovaračkih poglavlja zemlji aspirantici se nude po načelu „uzmi ili ostavi“, koja potom koncipira najprikladniji model prijenosa EU stečevine u vlastito zakonodavstvo i politike. U tom smislu način jačanja kapaciteta za strateško vođenje procesa pristupanja i dijaloga s institucijama EU u potpunoj je odgovornosti zemlje aspirantice, koja na način koji sama izabere uspostavlja odgovarajuće mehanizme i resurse nužne za uspješan proces integracije u svim njegovim segmentima.
Međutim, važno je naglasiti da integracije ne prestaju punopravnim članstvom u EU već se nastavljaju i unutar nje, premda u nešto drugačijim okolnostima i na drugačijim osnovama. Naime, zemlje aspirantice trebaju se u potpunosti prilagoditi politici proširenja EU odnosno pridruživanja,[3. Posebice se to odnosi na ispunjavanje Kopenhaških kriterija usvojenih od strane Europskog vijeća 1993. godine za potrebe istočnog proširenja Europske unije. Radi se o političkim kriterijima koji se odnose na potrebu uspostave stabilnih institucija koje jamče demokraciju, vladavinu prava, ljudska prava, poštivanje i zaštitu manjina; gospodarskim kriterijima koji se odnose na funkcioniranje tržišnog gospodarstva kompatibilnog europskom tržišno-konkurencijskom okruženju, te pravno-institucionalim kriterijima koji ciljaju sposobnost preuzimanja obveza iz članstva odnosno usvajanje i provođenje EU stečevine. Pored toga odredbe Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP – koji je posebno dizajniran za zemlje Zapadnog Balkana) kao glavnog instrumenta u pristupnoj fazi, tretiraju širok spektar aktivnosti kao što su politički dijalog, regionalna suradnja, slobodno kretanje roba, usluga, radne snage, kapitala; konkurencija; pravda, sloboda i sigurnost; finansijska suradnja i sl. koje zahtijevaju angažman cjelokupnog administrativno-političkog sustava, a ne samo jedne instance ili razine.] na čije oblikovanje ipak vrlo malo ili pak nikako ne mogu utjecati. S druge strane, zemlje članice, sukladno važećem ugovorno-pravnom okviru,[4. Lisabonski je ugovor izmijenio dosadašnje osnivačke ugovore EU unoseći amandmane, pri čemu su izmijenjeni nazivi dosadašnjih ugovora: Ugovor o Europskoj uniji (UEU) je zadržao isti naziv, ali je Ugovor o Europskoj zajednici preimenovan u Ugovor o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Ta dva ugovora predstavljaju pravni temelj europskih integracija, a uz njih je i dalje važeći i Ugovor o Euratomu.] djeluju kao sukreatori politika i zakona na europskoj razini, po čijem usvajanju preuzimaju obvezu njihove provedbe unutar svojih nacionalnih okvira.[5. Ciljevi utvrđeni ugovorima EU-a ostvaruju se različitim pravnim aktima. Pri tome su neki od njih obvezujući, a neki nisu (uredbe, direktive, odluke, preporuke, mišljenja).] S obzirom da EU u manjoj mjeri raspolaže isključivim[6. Isključivu nadležnost za sklapanje međunarodnog sporazuma kad je njegovo sklapanje predviđeno zakonodavnim aktom Unije; carinska unija, utvrđivanje pravila o tržišnom natjecanju potrebnih za funkcioniranje unutarnjeg tržišta,monetarna politika za države članice, očuvanje morskih bioloških resursa u okviru zajedničke ribarstvene politike, zajednička trgovinska politika i dr.] tj. vlastitim nadležnostima/ovlastima i u znatno većoj onima koje dijeli[7. Kao što su unutarnje tržište; određeni aspekti socijalnih politika; gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija; poljoprivreda i ribarstvo, osim očuvanja morskih bioloških resursa; okoliš; zaštita potrošača; promet; transeuropske mreže; energetika; područja slobode, sigurnosti i pravde; zajednička briga za sigurnost u pitanjima javnog zdravstva i dr.] sa svojim članicama, a uz to ne posjeduje razvijene vlastite provedbene mehanizme već se oslanja na one država članica, ta činjenica proizvodi zahtjev za visokim stupnjem koordinacije – kako na EU razini tako i unutar država. S tim u vezi države uspostavljaju odgovarajuće koordinacijsko-provedbene mehanizme, sukladno vlastitom ustavno-organizacijskom ustroju.
U predpristupnoj/pristupnoj fazi taj se pristup ponajviše manifestira kroz uspostavu mehanizama koordinacije za europska pitanja kao funkcionalno-organizacijskog sučelja za realizaciju Kopenhaških kriterija (inkorporiranih u „sporazume o pridruživanju“ odnosno „sporazume o stabilizaciji i pridruživanju“ za zemlje Zapadnog Balkana). U tom smislu i koordinacijski mehanizmi tj. njihov funkcionalni dizajn prirodno korespondiraju unutarnjim ustavno-političkim dispozicijama zemlje i zasnivaju se na funkcionalnom uključenju što šireg spektra relevantnih aktera. Dakle, institucionalni seting zemalja koje pristupaju EU i način njegove organizacije i koordinacije u pogledu prijema i adresiranja EU pitanja, predstavlja suvereno područje odlučivanja svake zemlje aspirantice. To proizlazi iz relacijskih postavki samog pridruživanja u kojem EU postavlja ciljeve i pravila pristupanja, a zemlja aspirantica preuzima na sebe obvezu njihovog ispunjenja – što je njeno suvereno organizacijsko područje. U konačnici, sve države u pogledu institucionalne organizacije i razdiobe EU poslova, vodeći se načelima konzistencije i racionalnosti, uspostavljaju koordinacijske mehanizme sukladno vlastitom modelu vertikalnog ustroja. Takav odnos suštinski ostaje nepromijenjen i nakon stjecanja punopravnog članstva.[8. Prvenstveno s ciljem zaštite nacionalnih interesa unutar EU okvira, jačanja utjecaja na europske politike i procese, te bolje apsorpcije dostupnih strukturalnih fondova koji su važan instrument gospodarsko-društvenog razvoja.]
Na taj način zemlje aspirantice/članice sljedeći svoje ustavne propozicije uspostavljaju balans između uvjetovanja EU i vlastitih organizacijskih postulata i načela. U praksi to znači da unitarno uređene države zauzimaju institucionalno centraliziraniji, a složene tj. federalno uređene institucionalno decentraliziraniji pristup pri adresiranju EU pitanja. S tim u vezi europske integracije u cjelini uvažavaju organizacijsko-strukturalne značajke pojedinačnih država na način da potiču konsolidaciju i dodatno profiliranje nadležnosti različitih razina u svim segmentima EU politika. Stoga i nije za očekivati da europske integracije dovedu do toga da određena država u potpunosti promijeni svoj model političkog uređenja, pa tako primjerice unitaristički ustav zamijeni federalističkim kako bi bila kompatibilnija i organizacijski što sličnija Europskoj uniji.[9. Svaka zemlja je morala posegnuti za ustavnim promjenama koje su se sastojale u manjim prilagodbama, ali niti jedna nije provela korjenite ustavne promjene kojima bi se značajno izmijenio njen politički karakter zarad „kompatibilnosti“ s EU. Takav slučaj naprosto nije zabilježen.] Isto tako, malo je izgledna transformacija federalne države u unitarnu, ali i konfederalnu kako bi se eventualno uklopila u jednu od značajnijih definicija EU kojom se ona kvalificira kao savez država ili konfederacija.[10. Koju karakterizira neobvezujući karakter članstva i limitirane ovlasti zajedničkog centra kojeg konstitutivna sastavnica može napustiti u bilo kojem trenutku.]
Konzekvence?
Međutim, ako proces europskih integracija u zemljama koje su akteri integracije ne proizvodi evidentne centrifugalno-centripetalne učinke, pravo pitanje je u čemu se sastoji njegov stvarni utjecaj? Iskustveno je utvrđeno da europska uvjetovanost u zemljama s unitarnim ustavom proizvodi decentralistička kretanja radi učinkovitijeg vladanja i primjene europskog načela supsidijarnosti[11. Kao načelo po kojem odlučivanje o zajedničkim pitanjima mora biti preneseno na najnižu moguću stepenicu društvene organizacije, dok središnja vlast ima samo ulogu nadopune političkog odlučivanja na lokalnoj razini. Pojam je preuzet iz socijalnoga nauka Katoličke crkve, obrađen u enciklikama Rerum Novarum 1891. i Quadragesimo Anno 1931. U Europskoj uniji, načelo odlučivanja uvedeno Maastrichtskim ugovorom iz 1993. na temelju Europske povelje o lokalnoj samoupravi Vijeća Europe iz 1985.(izvor Proleksis Enciklopedija http://proleksis.lzmk.hr/3229/).], a u nekolicini zemalja koje su već federalno uređene dovodi do njihove još dosljednije federalizacije koja se očituje u težnji ka postizanju sinergije svih administrativno-političkih aktera. To međutim ne znači da su se federalne države dalje federalizirale u smislu radikalne decentralizacije ili autonomizacije federalnih jedinica (centrifugalni učinci), već da su izazovi pristupanja ili samog EU okruženja (primjer Švicarske) potaknuli unutarnji politički dijalog u smjeru promišljanja pozicije federalnih razina, sastavnica, njihovih uloga i uzajamnog odnosa. Takva kretanja očitovala su se u stupnju konkretizacije raspodjele ustavno utemeljenih nadležnosti, kao i u uređenju (vertikalnih i horizontalnih) odnosa između i unutar različitih razina vlasti, te definiranju njihovih specifičnih i jasnih uloga u okviru procesa eurointegracija (poglavito internih).
Pretpostavka o imperativnoj približavanju normativnom, javno-političkom i tehničkom okviru EU, sugerira da zemlja koja se integrira dugoročnim procesom prilagodbe ujedno preuzima i neke od organizacijskih uzoraka karakterističnih za dinamični oblik demokratskog odlučivanja i političku kulturu EU. Promjene te vrste ne dešavaju se iznenada, već su uvjetovane dugotrajnim integrativnim procesima koji od zemalja aspirantica (pa i članica) zahtijevaju poduzimanje niza zahvata u sustav upravljanja, izmjene postojećih i donošenje novih zakona, pa čak i izmjene ustava.[12. Najčešće se one sastoje u uvođenju onih izmjena koje eliminiraju ustavne prepreke za aproksimaciju EU i preuzimanje njene stečevine.]
Na taj način proces europskih integracija s jedne strane slabi suverenitet zemalja aspirantica/članica, no s druge strane stimulira traganje za rješenjima kojima se optimizira unutarnja institucionalna koordinacija, te unapređuju kapaciteti svih segmenata vlasti za uspješno adresiranje europskih pitanja, kako prije tako i nakon ulaska u EU. Dakle utjecaj je dvojak: postiže se unutarnja funkcionalna optimizacija i s druge strane jačaju potencijali svrsishodne i produktivne interakcije s europskim okruženjem. Čak se može kazati da europske integracije, kao suštinski federalistički proces, generiraju stimulativan učinak na procese federalizacije i decentralizacije u zemljama članicama.
Na koncu, uputno je sagledati neke od značajki administrativno-političke organizacije pojedinih zemalja u kontekstu njihovog pristupanja EU, kako bi se detektirala glavna/zajednička čvorišta djelovanja europskih integracija na oblikovanje i konsolidaciju funkcionalno-organizacijskih svojstva zemalja aspirantica/članica, te odredio karakter tog djelovanja. U cilju ilustracije primjera takvog „interakcijskog“ čvorišta EU i pojedinačnih država, završni dio članka daje kraći osvrt na slučaj Savezne Republike Njemačke[13. SR Njemačka predstavlja reprezentativan primjer iz više razloga: jedna je od zemalja osnivača EU, najmnogoljudnija je i gospodarsko-politički najveća država EU koja sukladno tomu ostvaruje najveći utjecaj na njeno oblikovanje. Ujedno riječ je o federalnoj državi s naglašenim koordinacijskim mehanizmima i razvijenim unutarnjim kooperativnim dispozicijama, koja je od donošenja prvog poslijeratnog ustava 1949. godine do članstva u EU bilježila kontinuirane centralizacijske tendencije višeg ili manjeg intenziteta u ovisnosti od aktualnih povijesno-političkih i gospodarskih prilika. U tom smislu članstvo SR Njemačke u EU doprinjelo je zaustavljanju centralizacijskih tendencija unutar nje, pa čak i trajnom jačanju decentralizirajućih.].
Primjer ustrojstvene prilagodbe – slučaj SR Njemačke
Progresija integrativnih procesa dovela je do toga da Europskoj uniji postaju dostupna sve šira područja djelovanja i prostor ulaska u domenu nacionalnih administrativno-političkih prostora. Kao što je EU preuzela na sebe mnoge nadležnosti zemalja članica, tako uzima upliva i u određene nadležnosti regija, federalnih jedinica, pa čak i jedinica lokalne uprave. Interferencija se događa u području preklapanja nadležnosti EU i država aspirantica/članica, gdje je znakovita tendencija proširenja opsega nadležnosti EU, s čim je povezano i pitanje transfera suvereniteta.
Na tom tragu znakovit je primjer Njemačke, odnosno njenih saveznih država – Länder, unutar europskog legislativnog okvira. Naime, institucija Vijeća ministara je najviši organ Europske unije unutar kojeg Njemačku zastupa njena savezna vlada, što implicira nužnost upliva savezne vlade u pitanja koja su u nadležnosti Länder. Njemački federalni model je i specifičan po tome što ga umjesto konkurentnog odnosa karakterizira visok stupanj suradnje i međuovisnosti ove dvije razine vlasti, te jasna raspodjela njihovih funkcija. U suštini, savezna razina nema vlastite implementacijske kapacitete, već njene odluke provode savezne države (Länder), koje s druge strane ostvaruju svoj utjecaj na procese odlučivanja sudjelovanjem u radu Bundesrata, kao tijela u kojem se objedinjuju i konvergiraju zajedničke pozicije saveznih država (Länder) i na taj način formiraju savezne politike.
Ulaskom u EU Njemačka se susrela s unutarnjim izazovom koji se sastojao u potrebi ustupanja Länder veće odgovornosti i uloge u svim aspektima odlučivanja, što se može ocijeniti kao uspjehom srednje razine vlasti, između državne (savezne) i lokalne, koja je iskoristila pristupanje EU za jačanje svoje pozicije. Naime, reakcija Länder na ove procese sastojala se u tome da su pokrenule inicijativu za donošenje Zakona o suradnji federacije i saveznih država u pitanjima koja se tiču EU (1993. godine), kojim je prvenstveno regulirano pravo njihovog sudjelovanja u procesima koji se tiču EU. To je u praksi podrazumijevalo uvažavanje stavova saveznih država, posebno kada su u pitanju teme iz područja njihove isključive nadležnosti. Pored toga, savezne države su zaštićene od daljnjeg slabljenja suvereniteta nužnošću dostizanja dvotrećinske većine prilikom glasovanja u Bundesratu. Länder su razvile i vlastite EU aktivnosti (npr. izravno lobiranje putem izabranih predstavnika u Briselu i sl.), te kao posljednje i možda najvažnije, stekle su pravo izravnog uključenja u procese donošenja odluka na razini EU. Čak je u periodu 1993. – 1994. godine djelovalo zajedničko povjerenstvo Bundestaga i Bundesrata koje je raspravljalo o neophodnim promjenama ustava koje su aktualizirane kao posljedica ujedinjenja Njemačke i sve zahtjevnijeg institucionalno-regulacijskog EU okruženja. Čak i ovako sumaran pogled na iskustva SR Njemačke upućuje na izniman značaj optimalnog uređenja odnosa između različitih (vertikalno), ali i unutar srodnih (horizontalno) administrativno-političkih razina, te jasno indicira pravac u kojem je potrebno vršiti daljnja istraživanja.
Može se reći da su europske integracije uvjetovale redefiniciju uloga, pozicija i odnosa između različitih razina vlasti unutar Savezne Republike Njemačke, čija iskustva, ali i iskustva drugih zemalja koja ćemo tematizirati u narednim analizama, može iskoristiti i Bosna i Hercegovina u cilju što uspješnije prilagodbe europskom gospodarsko-političkom prostoru. S tim u vezi u narednim analizama ponuditi ćemo obuhvatniji uvid u konkretne ustavno-pravne i političke intervencije na administrativno-politički sustav pojedinih zemalja koje su prošle cjelovit put europskih integracija na tragu njihovoga bazičnog političkog modela tj. u raznim varijetetima unitarno ili federalno ustrojenih država. Pitanje koje se u tom dijelu postavlja glasi: Kako su se različito uređene zemlje postavljale prema izazovima europskog proširenja i koje mjere su kao članice poduzele kako bi na što djelotvorniji način adresirale EU politike?
[spacer style=”1″ icon=”none”]
