Slabosti su vanjske politike Bosne i Hercegovine opće poznate. Zbog nedostatka unutarnjeg konsenzusa često se ne mogu formulirati vanjskopolitički stavovi i osigurati koherentan nastup u međunarodnim okvirima. Naprosto, poteškoće koje proizlaze iz onih sporova koji opterećuju unutarnje društveno-političke odnose prenose se i na vanjsku sferu međunarodnog predstavljanja i djelovanja gdje postaju vidljive svim međunarodnim akterima. Pri tome se složenost ustavne strukture i političke organizacije Bosne i Hercegovine često puta spominje kao univerzalni argument za tumačenje uzroka neučinkovitosti države i njenih institucija kako iznutra tako prema vani. S druge strane, primjeri i prakse pojedinih europskih država daju za pravo konstataciji da se i unutar složenih ustavno-političkih struktura može organizirati zajedničko djelovanje zasnovano na temeljnim pluralističkim postavkama.
Pri tome je važno naglasiti da su, barem kada je u pitanju BiH, problemi istovremeno konsensualno-političke naravi, ali i proizvod izvjesnih normativnih manjkavosti, koje su opet predodređene nemogućnošću kreiranja ukupnog kooperativnog ambijenta političkog odlučivanja. Tako primjerice već dugo godina govori se o zakonu o vanjskim poslovima kojim bi se regulirala uloga svih aktera u lancu kreiranja i provođenja vanjske politike, utvrdile njihove individualne obveze i uredio međusobni odnos. S druge strane, nedostaju precizne ustavne odredbe koje bi mogle podržati koherentan, obuhvatan i inkluzivan pristup rješavanju ovih pitanja, što je opća manjkavost Ustava BiH koji zbog svoje nedorečenosti ne pruža validno uporište za rješavanje konkretnih izazova. Specifičnost vanjske politike i međunarodnog predstavljanja je ta što se ona kreira iznutra, ali se gotovo u potpunosti percipira izvana, čime se razotkrivaju i slabosti unutarnjih društveno-političkih odnosa. Stoga se i nužnost rješavanja ovih pitanja podjednako zasniva kako na unutarnjim, u smislu kreiranja društvenog konsenzusa, ali i vanjskim procesima – jer unutarnji prijepori na vrlo neposredan i vidljiv način mogu inhibirati koherentan vanjsko-politički nastup, ali i iznova producirati negativne reflekse koji narušavaju unutarnje društveno-političke odnose. Tako primjerice odsustvo zakona o državnim blagdanima proizvodi reperkusije i na vanjsko-političko predstavljanje Bosne i Hercegovine, pri čemu najsvježiji primjer predstavlja nedavna inicijativa za smjenu generalnog konzula BiH u Čikagu, što je još jedan u nizu događaja koji je iznova podijelio Predsjedništvo i demonstrirao nužnost sistemskog adresiranja pitanja koja povremeno dovode do takvih situacija.
Vrlo uputan primjer u tom pogledu predstavljaju prakse obilježavanja državnih blagdana, kako interno tako i na razini diplomatskog predstavljanja. U diplomatskom je životu ovaj segment izuzetno važan jer se skupovi, ceremonije, proslave i sl. koriste za kontinuiranu međunarodnu prezentaciju i jačanje ugleda, te održavanje prijateljskih odnosa sa drugim zemljama i međunarodnim organizacijama. Pri tome univerzalnost standarda/pravila i njihove primjenjivosti predstavlja osnovni kriterij koji bi trebao omogućiti da svi DKP i sve institucije BiH koje participiraju u međunarodnim aktivnostima zauzmu jedinstven pristup u ovim i sličnim pitanjima, za što je nužna usuglašena normativna podloga. U protivnom slučaju prevladavaju individualne, parcijalne i selektivne prakse i pristupi kojima se narušava međunarodni ugled države tako što se prema vani šalju proturječne i konfuzne poruke.
S tim u vezi vrijedi pogledati kako se druge federalne države nose s takvim i sličnim izazovima, pri čemu je Belgija najočitiji primjer.
Belgija
Kao što je poznato, Belgija se sastoji od tri zajednice (francuska, flamanska i njemačka) i tri regije (Valonska, Flamanska i Bruxelles – prijestolnica). Pri tome su nadležnosti zajednica i regija prilično široke. U nadležnosti zajednica su kulturna pitanja, obrazovanje, jezik, informiranje i dr. S druge strane, regije imaju izričite ili djelomične nadležnosti u oblastima kao što je eksploatacija zemljišta i planiranje, zaštita okoliša, vodne politike, potom politike ruralnog razvoja i očuvanje prirode, stambene politike, poljoprivreda, gospodarstvo, energetska politika, lokalna uprava, politike zapošljavanja, javni radovi, promet i sl.
Politike u domeni međunarodnih odnosa definirane su člankom 167. Ustava Belgije, koji omogućava regijama i zajednicama mogućnost sklapanja međunarodnih sporazuma u oblastima u kojima imaju ustavnu nadležnost. Pri tome se međutim strogo vodi računa o očuvanju koherentnosti vanjske politike. Regije i zajednice, premda nemaju diplomatsko-konzularne ovlasti, nisu spriječene imenovati svoje vanjske predstavnike kao što su gospodarski i privredni atašei, a čiji se angažman zasniva na Sporazumu o suradnji (ožujak 1994.) zaključenom između regija/zajednica i federalnih vlasti, kojim su definirana pravila vanjskog predstavljanja. Međutim, čak i takvi oblici predstavljanja podređeni su autoritetu šefa misije kojeg imenuju federalne vlasti koji, s druge strane, također ima jasne obveze prema regijama i zajednicama sukladno njihovim ustavno reguliranim kompetencijama u domeni vanjske politike. Dobar primjer kohabitacije regionalnih i državnih interesa u vidu usklađenoga vanjskopolitičkog nastupa je Stalna misija Kraljevine Belgije pri Europskoj uniji u Bruxellesu, gdje pod okriljem veleposlanika Belgije djeluju i predstavnici regija/zajednica. Ovakav je pristup prije svega pragmatične, a tek potom političke naravi, jer se u okviru institucija EU često odlučuje i o gospodarskim pitanjima koja su u nadležnosti regija.
Dakle, u Belgiji je vanjska politika sastavni dio mehanizma regulacije međuvladinih odnosa zasnovanih na načelima suradnje, što zahtijeva visok stupanj različitih vidova koordinacije. Ovakav je pristup posve razumljiv ako se uzme u obzir ustavno definiran broj aktera involviranih u kreiranje zajedničkih politika u području vanjske kao i drugih politika. Stoga je politika obilježavanja nacionalnih blagdana primjer uspješne koordinacije i uzajamne povezanosti unutarnje normative s vanjskopolitičkim praksama predstavljanja. Naime, pošto u Belgiji pored nacionalnih blagdana na državnoj razini vlastite blagdane imaju regije i zajednice, obveza svakog šefa misije je da, pored nacionalnih, obilježava i blagdane regija odnosno zajednica. To primjerice znači da Nacionalni dan Flandrije treba na primjeren način obilježiti i veleposlanik/šef misije koji pripada frankofonoj zajednici odnosno porijeklom je iz Valonske regije, kao i obratno. Ovakva je praksa uvrštena u okviru paketa devolucije implementiranog posljednjim – šestim valom ustavnih promjena (1994.). Prije toga slavili su se i obilježavali samo nacionalni odnosno državni blagdani. S druge strane, akumulacija i ozvaničenje velikog broja blagdana na nacionalnoj, regionalnoj i komunalnoj razini, doveli su i do velikog broja neradnih dana koji na godišnjoj razini, po mnogima, značajno ugrožavaju gospodarsku produktivnost. Zanimljivo je, pri tome, da spomenuti gospodarski argument za reduciranje broja praznika u velikoj mjeri promoviraju stranke kršćansko-demokratske, a protive mu se stranke socijaldemokratske orijentacije, što je u suprotnosti s uobičajenim očekivanjima.
Švicarska
Kada je riječ o švicarskim kantonima, koji su po suverenosti i nadležnostima približno u rangu belgijskih regija i zajednica zajedno, njihova pozicija u međunarodnoj suradnji na tragu rezidualnih i konkurentnih ustavnih ovlasti također je znakovita. U travnju 1999. godine Švicarci su po prvi put nakon 1874. godine prihvatili novi ustav, koji nije bio revolucionaran ali je u mnogim aspektima predstavljao evolutivni iskorak. Noviteti koje je Ustav donio tiču se i vanjskopolitičkih kompetencija kantona koje su u Švicarskoj izraženije i starije nego u mnogim drugim federalnim državama. Izazov unapređenja odnosa s dinamičnim okruženjem Europske unije nametnuo je i pitanje institucionalnih kapaciteta kantona za svrsishodnu interakciju s tim okruženjem.
S druge strane, objektivna potreba i spremnost kantona za sudjelovanje u formulaciji vanjske politike Švicarske Konfederacije na bazi postojećih ustavnih odredbi, odredili su i njihovu užu međusobnu suradnju i koordinaciju u ovim pitanjima. U tom pogledu vanjskopolitičke nadležnosti kantona kao suverenih jedinica koje tvore Švicarsku Konfederaciju tiču se i odnosa sa drugim kantonima, koji se također reguliraju međuvladinim sporazumima (sporazumima između vlada kantona) kao uostalom i s drugim državama i regijama u okruženju. Suština ustavnih promjena u ovom segmentu sadržana je u članku 56. ustava iz 1999. godine u kojem, pored ostalog, članice Konfederacije imaju pravo sklapati sporazume sa stranim vlastima dok god se sporazumi tiču oblasti koje su u njihovoj nadležnosti i dok god ne sadrže ništa protivno interesima Konfederacije i kantona. To znači da kantoni nisu potpuno samostalni u vođenju vanjske politike, pa čak ni u onim oblastima u kojima sukladno ustavu potpuno suvereno odlučuju. U tom smislu prijedloge kantonalnih sporazuma Konfederacija ne treba naknadno odobriti, već se uključuje u fazi njihove pripreme, kada može intervenirati i davati sugestije. Pri tome federalne vlasti polažu pravo na informiranost o tim pitanjima, a njihovo pozitivno određenje u pogledu istih smatra se implicitnom suglasnošću. Ako i postoje određene primjedbe, one se nastoje riješiti pregovorima i medijacijom, a ukoliko to nije moguće, odluku o validnosti sporazuma ili njihovih određenih dijelova donosi Skupština Federacije. (Schmitt, Nicolas. „The Foreign Relations of Swiss Cantons – With in the frame of the new 1999 Swiss Constitution,“ In Lidija R. Basta and Thomas Fleiner, eds. Federalism and Multiethnic States – The Case of Switzerland, 2nd ed., 182-91. Basel: Helbing and Lichtenhahn, 2000)
Ostali slučajevi
Na koncu, iako su u pitanju istaknuti primjeri, pogrešno je izdvajati samo Švicarsku i Belgiju kao jedine federalne države čije sastavnice (kantoni, regije/zajednice) raspolažu specijalnim pravima u vođenju i sukreiranju vanjske politike. Austrija je također svojim Ländern omogućila pravo na sklapanje međunarodnih sporazuma 1992. godine; švicarski kanton Jura je još 1983. godine sklopio sporazum o uzajamnoj suradnji sa kanadskim Quebecom, iako sporazum nije odobren na federalnoj razini. Vanjskopolitičke aspiracije već dulje vrijeme prate i njemačke savezne države, što je došlo do izražaja još tijekom debate o usvajanju Jedinstvenog europskog akta 1986. godine.
Pouke za BiH
Prikazani osvrt upućuje na važnost unutarnje konsolidacije i afirmacije kooperativnog pristupa rješavanju problema u cilju ostvarenja koherentne akcije na državnoj razini. Specifičnost vanjske politike u federalnim državama je ta da se ona mora zasnivati na, koliko god je to moguće, jasnim i nedvojbenim ustavnim i/ili zakonskim odredbama kojima se, pored ostalog, utvrđuje način kreiranja vanjskopolitičkih ciljeva, politika i praksi, te uloga odnosno nadležnosti federalnih jedinica. Konstitutivne jedinice u Belgiji i Švicarskoj imaju značajne vanjskopolitičke kompetencije koje su ustavno utemeljene i zasnovane na razini njihove suverenosti, odnosno potreba koje ta suverenost producira u međunarodnim odnosima.
Primjeri navedenih zemalja pokazuju da konstitutivne jedinice putem vlastitoga vanjskopolitičkog angažmana mogu komplementirati redovne institucije nadležne za provođenje ukupne vanjske politike. Pri tome, djelujući u okviru svojih ustavnih i zakonskih ovlasti, one izravno doprinose vlastitom razvoju, a samim time i razvoju federacije u čijem su sastavu. Drugim riječima, preuzimajući dio odgovornosti i djelujući za sebe, istovremeno unapređuju federalnu cjelinu u okviru koje ostvaruju svoju ukupnu perspektivu.
Premda je od nastanka prvih federalnih država naglasak bio na centralizaciji, s kraja prošlog stoljeća evidentan je zaokret, pa i u oblastima koje su tradicionalno pripadale kompetencijama centra, bilo da su u pitanju unitarne ili federalne države. U 21. stoljeću pojačava se tenzija između centra i periferije, po svemu sudeći u korist periferije. Unutar europskoga kulturno-političkog kruga taj sraz se kontrolira racionalnim pristupom rješavanja otvorenih pitanja u okvirima federalističke win-win paradigme, kojim se pruža perspektiva svim zainteresiranim stranama. To je zasigurno poruka koja se mora ozbiljnije shvatiti i u Bosni i Hercegovini, ako se želi raskrčiti prostor za njen europski put.
