Temeljna načela i Modeli za reformu Izbornog zakona BiH

Institut za društveno-politička istraživanja (IDPI) izradio je i nudi temeljna načela, u skladu s Dejtonskim sporazumom i presudama Ustavnog suda, koja bi omogućila izbornu reformu u Bosni i Hercegovini (BiH). 

Također, IDPI je razvio specifične Modele za reformu izbornih pravila ukoliko relevantne stranke zahtijevaju detaljnije ideje u trenutku kad bude postojala politička volja za rješavanje blokade reformskog procesa.

Cjelokupni prijedlog i popratne materijale možete skinuti na sljedećim linkovima:

IDPI Prijedlog

IDPI Algoritam i Dodatak

IDPI Pitanja i Odgovori

IDPI Meritum Odluka Suda

IDPI Entitetski i Nacionalni Veto

Predlažemo da prvo pročitate Meritum Odluka Suda, potom Algoritam i Dodatak, zatim sami Prijedlog i na kraju Pitanja i Odgovore. 

 1. Predsjedništvo

Model P 1 na razini Predsjedništva BiH rješava provedbu presude Ustavnog suda BiH U-23/14 (Ljubić) i presuda Sejdić-Finci i Zornić Europskog suda za ljudska prava (ESLJP). Zahtjeva izmjene Izbornog zakona BiH, ali ne zahtjeva izmjena Ustava BiH. 

Model P 2  na razini Predsjedništva BiH rješava provedbu presude Ustavnog suda BiH U-23/14 (Ljubić) i presuda Sejdić-Finci, Zornić i Pilav Europskog suda za ljudska prava (ESLJP). Zahtjeva izmjene Izbornog zakona BiH te manje izmjene Ustava BiH. 

 2. Dom naroda

Model DN 1 na razini Domova naroda P FBiH i PS BiH rješava provedbu presude Ustavnog suda BiH U-23/14 (Ljubić). Zahtjeva izmjene Izbornog zakona BiH ali ne zahtjeva izmjene Ustava BiH i Ustava FBiH.

Model DN 2  na razini Domova naroda PFBiH i PSBiH rješava provedbu presude Ustavnog suda BiH U-23/14 (Ljubić) te provedbu presuda ESLJP Sejdić-Finci i Zornić. Zahtjeva izmjene Izbornog zakona BiH te izmjene Ustava BiH i Ustava FBiH.

Primarni cilj ovih prijedloga je omogućiti legalnost i legitimnost cjelokupnog procesa Općih izbora u listopadu/oktobru 2018. godine, odnosno, omogućiti da se izbori održe u skladu s Ustavom BiH te da izbori budu provedeni u punom kapacitetu i za sva tijela i razine vlasti obuhvaćene Općim izborima. Ukoliko ne dođe do reforme izbornog zakonodavstva u skladu s presudom U 23/14 (Ljubić) Ustavnog suda BiH, Opći izbori će se moći održati ali se njihovi rezultati neće moći u cijelosti provesti jer neće biti moguće formirati Dom naroda Parlamenta FBiH, a time ni Dom naroda PS BiH. Bez Doma naroda Parlamenta FBiH neće biti mogu imenovati niti Predsjednika Federacije BiH, niti Vladu Federacije BiH, niti će Parlament FBiH moći funkcionirati bez gornjega doma. Također, bez Doma naroda PS BiH neće moći funkcionirati ni Zastupnički/predstavnički dom PS BiH, niti će Predsjedništvo BiH kao ni Vijeće ministra BiH moći raditi u punom kapacitetu. U spomenutom slučaju, jedine razine vlasti koje će imati puni izborni legalitet i legitimitet te funkcionirati u punom kapacitetu biti će Republika Srpska (Narodna skupština i Vijeće naroda RS-a, Predsjednik RS-a i Vlada RS-a) i kantoni unutar FBiH (kantonalne skupštine i vlade kantona). U takvim okolnostima, došlo bi do pravnog i institucionalnog vakuuma

Takva situacija, osim što bi politički i sigurnosno bila vrlo rizična i opasna, dovela bi i do institucionalnog i pravnog vakuuma koji bi mogao rezultirati potpunim urušavanjem dejtonske strukture i ugrozom ne samo funkcionalnosti i političke stabilnosti, nego čak i same opstojnosti BiH kao nezavisne i cjelovite države.

Stoga smatramo kako je nužno poduzeti sve legalne i legitimne mjere kako bi se izborno zakonodavstvo uskladilo s presudom Ustavnog suda BiH u predmetu Ljubić (U 23/14) i time omogućila puna provedba rezultata Općih izbora 2018. To je minimalni zahtjev koji mora zadovoljiti svaki prijedlog reforme izbornoga zakonodavstva BiH. Pored ispunjenja navedenog zahtjeva, nužno je u reformu izbornog zakonodavstva u što većoj mjeri ugraditi provedbu presuda ESLJP. Stoga je IDPI prijedlog reforme izbornoga zakonodavstva BiH podijeljen u dva dijela, odnosno, u dva prijedloga: Prijedlog A i Prijedlog B.

Prijedlog A nije sveobuhvatan ali omogućava punu provedbu Općih izbora i djelomično rješava presude ESLJP-a, a pri tom je lakše i brže provediv jer ne zahtjeva ustavne promjene nego samo izmjene Izbornog zakona BiH.  Prijedlog B rješava provedbu presude Ljubić Ustavnog suda BiH skupa s provedbom presuda ESLJP u predmetima Sejdić-Finci, Zornić i Pilav, ali je teže i sporije provediv jer zahtjeva ne samo izmjene Izbornog zakona BiH nego i ustava BiH i FBiH.

Ukoliko u ovoj predizbornoj fazi nije moguće provesti sveobuhvatni Prijedlog B zbog činjenice da traži veći broj promjena i širi politički i stranački konsenzus, IDPI predlaže da se najprije usvoji i provede Prijedlog A kako bi se u cijelosti mogli implementirati rezultati Općih izbora, a potom, nakon izbora, predlaže da legitimni novoizabrani politički predstavnici u stabilnom političkom okruženju i atmosferi kompromisa koja je dovela do uspješne reforme izbornog zakonodavstva i pune provedbe rezultata Općih izbora pokrenu širi reformski proces u okviru kojeg bi bio usvojen i Prijedlog B koji omogućava punu provedbu sve tri presude ESLJP: Sejdić-Finci, Zornić i Pilav.

Temeljna načela IDPI prijedloga

Specifičnosti izborne reforme trebale bi biti dogovorene među relevantnim političkim strankama ali, u skladu s Ustavom i odlukama Ustavnog suda BiH i Europskog suda za ljudska prava, svako rješenje trebalo bi biti sukladno sljedećim temeljnim načelima:

1. Poštivati Ustav BiH te načela konstitutivnosti i međusobne jednakopravnosti konstitutivnih naroda, načela koja je Ustavni sud BiH još srpnja 2000. godine Odlukom U 5/98-III proglasio „natkrovljujućim načelima“ cijeloga Ustava BiH, a time i Dejtonskog sporazuma u cjelini.
2. Implementirati odluke U-23/14 i U 3/17 Ustavnog suda BiH, prema kojima je Izborni zakon diskriminirajući prema pravu konstitutivnih naroda da biraju svoje legitimne predstavnike te da, shodno tome, Izborni zakon BiH mora biti izmijenjen u skladu s navedenim odlukama Ustavnog suda BiH.
3. Poštivati prava i status konstitutivnih naroda. Prava konstitutivnih naroda trebala bi biti u skladu s odlukom Ustavnog suda iz 2000. o statusu konstitutivnih naroda (U-5/98), te interpretirana u skladu s odlukama U-23/14 i U 3/17 Ustavnog suda, koje potvrđuju da politički predstavnici konstitutivnih naroda odražavaju prvenstveno političku izbornu volju konstitutivnih naroda, a ne da su nužno pripadnici tih naroda. Načelno to znači, na primjer, da hrvatski predstavnici ne moraju biti Hrvati po nacionalnoj pripadnosti kako bi predstavljali Hrvate, ali bi oni trebali dobiti većinu glasova Hrvata na izborima u BiH (isti princip vrijedi i za Bošnjake i Srbe).
4. Implementirati Presudu Sejdić-Finci Europskog suda za ljudska prava (ESLJP) iz 2009. godine, što bi omogućilo svim članovima grupe „Ostali narodi i građani“ da sudjeluju u procesu „biranja i kandidiranja“ kako za Predsjedništvo BiH, tako i za Domove naroda.
5. Podržati ujednačenost pravila Izbornog zakona za cijelu BiH; poštivati međusobnu jednakopravnost svih konstitutivnih naroda, potaknuti izravno i proporcionalno predstavništvo kako bi se na bolji način respektirala izborna volja naroda u BiH.
6. Osigurati da reforma unaprijedi put BiH prema europskim integracijama rješavajući pitanja koja su nužna za članstvo u EU.
7. Ispuniti Sporazum iz Bruxellesa iz 2013. godine, kojeg su potpisale sve glavne političke stranke, prema kojemu svi konstitutivni narodi moraju imati mogućnost slobodno i demokratski birati svoje legitimne političke predstavnike na svim razinama, kako bi se izbjeglo da jedan narod bira političke predstavnike drugom narodu.
8. Zadržati sve postojeće geografski definirane izborne jedinice, uključujući i one omeđene kantonalnim i entitetskim granicama, kako bi se izborno pitanje riješilo sa što manje kontroverzi.

Temeljem ovih ključnih načela, razvili smo specifična rješenja za reformu izbornog zakonodavstava za slučaj da relevantne političke stranke trebaju dodatnih ideja vezanih za sadržaj problema ukoliko bi došlo do njihove političke volje da izvrše reformu prije roka 8 svibnja 2018. godine.

Odlučni smo pomoći razrješenje ustavne krize našim Prijedlogom izmjena izbornog zakonodavstva koji:

• podržava Dejtonski Ustav,
• štiti jednakost konstitutivnih naroda,
• ispunjava Presudu Ustavnog suda u predmetu Ljubić,
• ispunjava presude Sejdić-Finci, Zornić i Pilav, te
• deblokira put BiH u EU i NATO.

Naš pristup je utemeljen na garantiranju principa jednakosti, uniformnosti i izravnog predstavljanja u cijeloj BiH, te sprečava jedan konstitutivni narod da bira predstavnike drugog konstitutivnog naroda.

Spremni smo za razgovore o izmjenama našeg prijedloga, ili o bilo kom alternativnom prijedlogu, ukoliko ti razgovori ostaju u okviru koji poštuje naša načela.

Prednosti IDPI Prijedloga

1. I Prijedlog A i Prijedlog B omogućavaju održavanje i punu implementaciju Općih izbora u listopadu/oktobru 2018. godine te time sprječavaju potpunu blokadu ustavno-pravnog i političkog sustava s nesagledivim političkim i sigurnosnim posljedicama do kojih će neminovno doći ukoliko se Izborni zakon BiH do 8. svibnja/maja 2018. ne uskladi s presudom U-23/14 Ustavnog suda BiH.
2. Ni Prijedlog A niti Prijedlog B ne zahtijevaju nacionalnu identifikaciju niti birača niti kandidata u cjelokupnom izbornom procesu. Svi, bez obzira na njihovu nacionalnost, mogu sudjelovati u svim izborima.
3. I Prijedlog A i Prijedlog B omogućavaju da svaki građanin, bez obzira na nacionalnu (ne)pripadnost, ima pravo i mogućnost kandidirati se za sva tijela vlasti i sudjelovati u procesu glasanja za sva tijela vlasti koja se biraju na Općim izborima (Predsjedništvo BiH, PS BiH, Parlament FBiH, Narodna skupština i Vijeće naroda RS).
4. I Prijedlog A i Prijedlog B uvažavaju konstitutivnost i međusobnu jednakopravnost konstitutivnih naroda, te pravo pripadnika grupe Ostalih naroda i građana na kandidiranje i biranje za sva tijela vlasti koja se biraju na Općim izborima.
5. I Prijedlog A i Prijedlog B osiguravaju provedbu načela da pripadnici jednog konstitutivnog naroda ne smiju presudno utjecati na izbor bilo predstavnika drugog konstitutivnog naroda, bilo predstavnika grupe Ostalih naroda i građana.
6. I Prijedlog A i Prijedlog B svakom specifičnom demosu koji sudjeluje na Općim izborima osiguravaju provedbu načela legitimnog predstavljanja, kao i načela jednake vrijednosti glasa.
7. Ni Prijedlog A niti Prijedlog B, ni privremeno niti trajno, ne mijenjaju niti stvaraju bilo kakve nove unutarnje granice, čime osiguravaju da izmjene izbornog zakonodavstva potrebne za punu implementaciju Općih izbora ne stvaraju bilo kakav povod za promjenu dvoentitetske strukture, kao ni promjenu postojećih administrativno-teritorijalnih granica unutar entiteta.
8. Prijedlog A na razini entiteta ukida svaki oblik izborne diskriminacije na administrativno-teritorijalnoj osnovi, kako među pripadnicima pojedinih konstitutivnih naroda tako i među pripadnicima grupe Ostalih naroda i građana. Prijedlog B na razini cijele države ukida svaki oblik izborne diskriminacije na administrativno-teritorijalnoj osnovi, kako među pripadnicima pojedinih konstitutivnih naroda tako i među pripadnicima grupe Ostalih naroda i građana. U praksi, to znači da Hrvat u Sarajevu ili Goraždu ima istu vrijednost glasa i mogućnost da bira i bude izabran kao i Hrvat u Mostaru ili Širokom Brijegu. Isto je točno i za Bošnjake, Srbe i Ostale u cijeloj BiH.
9. I Prijedlog A i Prijedlog B promoviraju izborni sustav koji pruža više jednakosti, transparentnosti i ujednačenosti, utemeljen na matematičkim formulama a ne na nacionalnoj identifikaciji kandidata i birača, niti na stvaranju novih granica izbornih jedinica.
10. I Prijedlog A i Prijedlog B potiču daljnju demokratizaciju, različitost političkih ideja i pluralizam političkih opcija unutar svakoga od tri konstitutivna naroda. Ovo je od posebnog značaja za Hrvate kod kojih je unutarnacionalni stranački pluralizam najslabije razvijen što je dovelo do stanja izrazite dominacije samo jedne stranke i jedne političke opcije.
11. Postizanje političkog dogovora, kako za Prijedlog A tako i za Prijedlog B, može relaksirati međunacionalne tenzije u zemlji i omogućiti izbor legitimnih predstavnika i konstitutivnih naroda i Ostalih na Općim izborima u listopadu. Ti predstavnici bi potom, s legitimnošću dobivenom na demokratskim, slobodnim i pravičnim izborima, mogli nadograditi uspjeh postignut u reformi izbornog zakonodavstva i postići kompromis i oko drugih nužnih reformi u BiH, u prvom redu ekonomskih i pravosudnih reformi.
12. Reforma izbornog zakonodavstva, bilo kroz Prijedlog A ili Prijedlog B, bila bi najveći unutarnji politički uspjeh poslije Dejtona koji bi mogao povratiti vjeru građana BiH u demokratsku i funkcionalnu zemlju koja funkcionira temeljem političkog dogovora i konsenzusa, umjesto postojeće već uobičajene prakse političkog sukobljavanja, isključivosti i stagnacije.
13. Zbog složenosti, asimetričnosti i netransparentnosti postojećeg izbornog modela teško je uspostaviti sustav odgovornosti predstavnika vlasti prema onima koji su ih birali. Provedbom i Prijedloga A i Prijedloga B bilo bi u potpunosti jasno tko koga bira i tko kome odgovara, odnosno, birači svakog specifičnog demosa bi napokon mogli jasnije procijeniti jesu li oni koje su izabrali ispunili njihova očekivanja ili nisu, te ih sukladno tome nagraditi ili kazniti na slijedećim izborima.
14. Reformom izbornog zakonodavstva, bilo kroz Prijedlog A ili Prijedlog B, stvaraju se iznimno povoljne ustavno-pravne i političke pretpostavke za uspješan nastavak puta integracije BiH u EU i NATO.